На фото: нарада представників будівельної компанії ТОВ «Афінацентр», учасника публічних закупівель.
Prozorro – це система, яку створювали як символ прозорості. Її задумували як антикорупційний інструмент: усі бачать усе, закупівлі стають чесними, а конкуренція реальною.
Та в багатьох українських містах Prozorro дедалі частіше нагадує не вікно відкритості, а завісу, за якою ховаються домовленості, штучні бар’єри та ручний відбір «потрібних» виконавців.
«Я вважаю, що єдина велика “дірка”, з якої крадуть чиновники, – це закон про державні закупівлі у поєднанні з системою “Prozorro”. Усі витрати проходять саме через цю прогалину. Її можна закрити, якщо допрацювати закон і внести потрібні зміни. Але це невигідно корумпованим посадовцям, адже такі правки зруйнують механізм лобіювання тендерів, а отже, зникнуть і “відкати” за перемогу. Тоді з’явиться справжня конкуренція.
Усе геніальне просте. Потрібні чіткі й зрозумілі правила гри, які заберуть “інструменти для корупції” у чиновників і зроблять тендери дійсно конкурентними», – каже підприємець із Кам’янського Іван Зигало.
За законом, система публічних закупівель мала зробити державні гроші публічними, а конкуренцію чесною.
Відповідно до статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», тендерна документація має містити інструкцію з підготовки пропозицій, технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, а також вимоги до учасників. Замовник зобов’язаний безоплатно оприлюднювати ці матеріали в системі «Prozorro» для загального доступу й не має права встановлювати дискримінаційних умов.
Та на практиці, кажуть підприємці, ці вимоги часто виконують лише формально. Усе “законно”, але не для всіх. Технічні завдання, кошториси та ресурси нерідко надають вибірково, а виграти може лише той, хто «запрошений».
Підприємець з Кам’янського Іван Зигало, власник будівельної компанії ТОВ «Афінацентр», пояснює: замовники діють двома способами.
Спочатку потрібно пройти кваліфікацію – тобто відповідати критеріям, які встановлює замовник. І нерідко ці критерії, за словами підприємців, прописують так, щоб «пройшла» заздалегідь підготована, «своя» компанія. Фантазія у таких замовників буває безмежною.
«Замовник може написати вимоги, які взагалі не потрібні для виконання робіт. Наприклад, вимагають електрика-сантехніка для ремонту під’їзду або міжнародні сертифікати для реконструкції Алеї героїв. Або, грубо кажучи, якщо у вимогах треба мати прораба-блондина з блакитними очима – ми шукаємо саме такого.
Був і випадок, коли для звичайного будівництва навісу на дитячому майданчику вимагали наявність козлового крану вантажопідйомністю 40 тонн. Для чого – ніхто пояснити не може», – каже підприємець Іван Зигало.
Такі вимоги формально не суперечать закону, але створюють поле для маніпуляцій. Деякі компанії змушені отримувати десятки непотрібних сертифікатів або залучати субпідрядників лише для «галочки».
Ще один приклад – вимога так званого листа-відгуку від замовника вже виконаного об’єкта, підписаного не раніше ніж за десять днів до проведення нового тендеру.
«Тобто один позитивний відгук не можна використати повторно, – пояснює Іван Зигало. – І це часто стає проблемою, адже замовники неохоче видають такі листи, навіть якщо роботи виконано якісно. Телефонуєш – а тобі відповідають: “Ні, ми нічого не напишемо”.
У відгуку замовник зазвичай наполягає зазначити, для якого саме тендеру й об’єкта його надано. І якщо ти “не погоджений”, тобто не входиш у коло «своїх», то відгуку просто не отримаєш. У межах однієї області чи навіть міста всі замовники між собою пов’язані – своєрідна монополія».
Підприємець додає, що подібні вимоги особливо часто зустрічаються у дорожніх тендерах.
«Навіщо це робиться – незрозуміло, – каже він. – Якщо роботи виконано неякісно, замовник не підписав би акт виконаних робіт або звернувся б до суду. Але замість реальних механізмів контролю вигадують додаткові бар’єри».
«Навіть якщо фірма все зробила правильно і запропонувала найнижчу ціну, її можуть відхилити через кому, помилку у розрахунку чи округленні. Є враження, що замовник просто шукає, до чого придертися. І частіше за все знаходить».
Зазвичай, додає підприємець, фірма, яку замовник «хоче», отримує від нього повний кошторис у форматі ims і ресурсну відомість. Інші учасники цього не мають і змушені самостійно відтворювати тисячі позицій. Помилка у десятитисячному знакові після коми стає підставою для дискваліфікації.
«Система створена так, що замовник – головний і може керувати всім процесом, як йому зручно. Ми, хто працює без зв’язків і домовленостей, просто виживаємо і боремось у судах», – каже він.
Кошторисники, які готують пропозиції для участі в державних закупівлях, працюють на межі точності. Одна цифра після коми може коштувати компанії перемоги.
Пані Олена Анатоліївна, досвідчена кошторисниця, пояснює, що тендери часто перетворюються на головоломку через непослідовність замовників.
«Іноді дають лише відомість обсягів робіт – там перелік робіт і кількість. А іноді окремо додають підсумкову відомість матеріалів. І тоді починається головоломка: які матеріали під яку роботу поєднувати».
До того ж, за її словами, замовники часто подають документи з різними системами округлення. Програма, якою користуються кошторисники, сама заокруглює значення, але навіть різниця в тисячних може стати підставою для зняття з тендеру.
«Програма округлює сама і нічого з цим не зробиш. У них, скажімо, “0,00072”, а в нас “0,0007”, і вже вважають за помилку».
Ще гірше, коли замовник обмежується лише переліком робіт без жодних ресурсів.
«Дають тільки роботи. А ресурси? Як хочеш, так і придумуй. Треба мати проєкт, щоб хоч приблизно зрозуміти, які матеріали закладати».
Її колега, пані Інна, додає, що в ідеалі замовник мав би надати три документи – відомість обсягів робіт, відомість ресурсів і інформаційну модель кошторису (ims), тобто файл із нульовими цінами, який відкривається в кошторисній програмі.
«Коли ims дають – це велика допомога. Бо тоді не треба вигадувати, яку розцінку застосовувати. Ми знаємо, що саме ця розцінка буде відповідати завданню. Але так буває рідко».
Якщо ж інформаційної моделі немає, то всі обсяги набираються вручну. І тоді будь-яка неточність може стати причиною для дискваліфікації.
«За день можна опрацювати до ста позицій. Якщо роботи й матеріали вже зазначені в дефектному акті – до 120-140. Але всього буває й п’ятсот, і тисяча, а на великих об’єктах і п’ять тисяч позицій. І кожну треба занести вручну, перевірити кожне найменування матеріалів, звірити об’єми, не допустити жодної помилки, а також все це вчасно встигнути загрузити», – пояснює пані Інна.
Проблему посилює те, що різні програмні комплекси округлюють кількість матеріалів по-різному.
«В одних після коми п’ять цифр, в інших дев’ять. І от у них виходить 0,000100 м³, а в мене 0,000099 м³. І це вже підстава для дискваліфікації».
Інна каже, що навіть коли кошторисники перевіряють усе по кілька разів, “знайти помилку” – це лише питання бажання.
«Якщо замовник хоче знайти помилку – він знайде. Навіть якщо вона в одній тисячній після коми. Це людський фактор, але для них – це “порушення”».
Закон передбачає просту і зрозумілу логіку – усі умови закупівель мають бути відкритими, рівними й недискримінаційними.
Відповідно до статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», «тендерна документація повинна містити інструкцію з підготовки тендерних пропозицій, технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі».
У статті 23 уточнюється, що «технічна специфікація повинна містити опис усіх необхідних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні, функціональні та якісні характеристики».
А стаття 16 вимагає, щоб кваліфікаційні критерії були обґрунтованими та ґрунтувалися лише на реальній потребі замовника: «Замовник встановлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність матеріально-технічної бази; досвід виконання аналогічних договорів».
Нарешті, базовий принцип, закріплений у статті 5, недискримінація учасників і рівний доступ до участі у торгах.
Та практика Антимонопольного комітету України показує: замовники регулярно встановлюють вимоги, які порушують закон, але рідко несуть за це відповідальність.
Наприклад, у 2022 році Колегія АМКУ опублікувала матеріал, де визнавала дискримінаційними такі вимоги: обов’язкове навчання у сфері публічних закупівель лише у 2020 році, наявність 50 працівників, нотаріально засвідчений підпис директора або лист-відгук, виданий лише після дати оголошення торгів.
«Деякі замовники публічних закупівель знають, що не повинні встановлювати дискримінаційних вимог в умовах тендерної документації, та стриматися не можуть. А раптом пощастить і допущені порушення ніхто не помітить», – зазначено у публікації Prozorro InfoBox.
Тендерна спеціалістка Анастасія, яка багато років супроводжує публічні закупівлі, каже, що практично кожен тендер має свої особливості, а норми закону часто залишають простір для різного тлумачення.
За її словами, одна з найпоширеніших практик – вимагати аналогічний досвід на 90 % вартості поточного проєкту. У мирний час це виглядало б логічно, але нині, під час воєнного стану, багато компаній просто не мають можливості виконувати настільки великі замовлення. У результаті дрібні фірми навіть не можуть подати пропозицію, хоча юридично порушення немає.
Скріншот тендерної документації. Ідентифікатор закупівлі UA-2025-10-10-011822-a
Ще одна поширена вимога – величезна кількість сертифікатів, іноді без чіткого розуміння їхнього змісту. «Буває, що замовник просить європейські сертифікати, хоча є цілком відповідні українські аналоги», – пояснює Анастасія.
Інколи в документації можна побачити навіть пункт про сертифікат протидії корупції. Навіщо він потрібен – не завжди зрозуміло, адже закон уже передбачає механізми перевірки компаній, що мають антикорупційні ризики.
Під час воєнного стану ситуація ускладнилася ще більше. Постанова Кабінету Міністрів № 1178 від 12 жовтня 2022 року дозволила замовникам проводити закупівлі за спрощеними умовами під час воєнного стану та 90 днів після його завершення. Вона мала спростити процедури, щоб прискорити відновлення країни, але, за словами тендерної спеціалістки Олі, специфіка державних замовлень змінилася на 10-20%, але водночас система стала ще більш корупційною.
«Зараз усі користуються цією постановою, але її спрощення відкрило ще більше можливостей для маніпуляцій. Замовники часто заздалегідь обирають виконавця, а потім прописують документи під конкретну фірму. Іноді вимагають довідки чи сертифікати, які фізично неможливо отримати в короткий термін проведення тендеру», – пояснює вона.
За її словами, сертифікація в Україні не є обов’язковою і не має стосунку до реальної перевірки якості:
«Це не контроль Держпродспоживслужби й не гарантія надійності. Це просто спосіб викачати гроші: сертифікати можуть коштувати і 20, і 40 тисяч гривень. Для невеликих фірм це величезні витрати, але “свої” підрядники завжди їх мають».
Такі “свої” компанії, додає вона, часто подають найвищу ціну і навіть не намагаються її знижувати під час аукціону, бо впевнені у перемозі, хоча вартість може бути значно завищеною.
«Скарга до Антимонопольного комітету коштує 40 тисяч гривень. Але навіть якщо ти заплатиш, це не гарантує справедливого рішення. У схожих справах АМКУ може трактувати закон по-різному: в одному випадку визнає дискримінаційні умови, а в іншому ні», – каже Оля.
На її думку, відсутність єдиних чітких правил і вибірковість підходів створюють підґрунтя для тиску та корупційних домовленостей.
«Я працювала з різними тендерами – від меблів і продуктів харчування до будівництва. Але саме у будівництві – найжорсткіші умови. Там найбільше дозволів і ліцензій, а отже, і найбільше можливостей для маніпуляцій», – підсумовує вона.
Один із документів, на який найчастіше посилаються замовники, коли не надають повного кошторису, – це Наказ Мінрегіону № 281 від 1 листопада 2021 року «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві».
У пункті 5.1 додатка до нього, Настанови з визначення вартості будівництва, прямо зазначено:
«Для розрахунку ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) замовник надає відомість обсягів робіт, відомість ресурсів до неї без цін або затверджену проектну документацію.»
Саме на цю норму посилаються замовники, відмовляючи у публікації кошторисів у форматі ims, який би прибирав корупційний механізм по технічній частині у системі «Prozorro». Формально – це законно.
Але фактично така прогалина відкриває шлях для маніпуляцій: право не надавати означає можливість надавати лише “своїм”.
Скріншот звернення. Ідентифікатор закупівлі UA-2025-09-26-009080-a
Іван Зигало каже, що його компанія вже пристосувалася до “дивних” вимог: отримали десятки сертифікатів, долучає субпідрядників, якщо потрібно.
«Ми вже змирилися. Але мовчати не будемо. Prozorro створювали, щоб зробити закупівлі чесними, а тепер ця система стала інструментом для нових схем».
Підприємець готує петицію до уряду та лист до Кабінету Міністрів України з пропозицією внести зміни до законодавства у сфері публічних закупівель. Каже, що кілька простих рішень – обов’язкове надання кошторисів, уніфікація програм, перевірка технічної документації незалежним аудитом – могли б “закрити всі корупційні дірки”.
Система, що мала бути антикорупційним проривом, поступово перетворюється на бюрократичну ширму, за якою все ще вирішують особисті зв’язки.
Prozorro показало, що відкритість даних можлива. Але воно також показало, що відкритість без відповідальності дає ще більше можливостей для маніпуляцій.
«Якщо в тебе немає “запрошення”, то ти або не встигнеш, або зробиш десь щось не так. А кому треба – і всі умови прописуються, і ims надається, і повний пакет документів, і листи огляду підписують», – обурюється підприємець.
Prozorro колись було гордістю українських реформ і лишається одним із найкращих у Європі прикладів відкритих даних у закупівлях.
Та поки дрібні підприємці рахують нулі після коми, а замовники «підганяють» під свої фірми відомості ресурсів, прозорість залишається лише словом у назві.
Дана Левчук
